Bündnis 90/Grüne im Ausschuss für
Arbeit, Gesundheit und Soziales des Landtags NRW10.04.00
An die
grünen SozialpolitikerInnen
der Kreise und kreisfreien Städteund zur Weitergabe an
weitere Interessierte
Betreff: Kommunale "Modellversuche" zur Pauschalierung der Sozialhilfe
Bezug: Pauschalierungsverordnung (PauschV) der Landesregierung v. 22.02.00
Liebe KollegInnen,
eine aus unserer Sicht problematische Weichenstellung durch Bundes- und Landesregierung hat es leider unvermeidlich werden lassen, Euch mit diesem Vorgang zu behelligen: Es geht um "Modellversuche" der örtlichen Sozialhilfeträger zur Pauschalierung von Sozialhilfeleistungen, die die Bundesregierung auf Grundlage des neuen §101 a BSHG sowie entsprechenden Rechtsverordnungen der Länder bis Ende 2004 stattfinden lassen will.
Leider war die Landesregierung nicht zu bewegen, bei der Ausgestaltung der Rechtsverord-nung unseres Erachtens sozialpolitisch unverzichtbare Regelungen zu treffen. Damit reicht sie die Ver-antwortung an die kommunale Ebene weiter. Da diese keine Möglichkeit hat, sie ihrerseits wei-terzureichen, wird sie sich dem wohl oder übel stellen müssen.
Aufgrund der besonderen Verletzlichkeit der Men-schenwürde derer, die auf (ohnehin vielfach unzureichende) Sozialhilfeleistungen angewiesen sind, ist aus unserer Sicht unbedingt dafür Sorge zu tragen, dass Verschlechterungen für Hilfeberechtigte und sparpolitischer Missbrauch von Mo-dellversuchen an Sozialhilfebeziehenden ausgeschlossen werden.
Mit freundlichen Grüßen
Daniel Kreutz MdL (sozialpol. Sprecher)
Marianne Hürten MdL
Harald Wölter (wiss. Mitarbeiter)
Daniel Kreutz, MdL Marianne Hürten, MdL Harald Wölter
Vorsicht Fallen!
Über Risiken und Nebenwirkungen von Modellversuchen zur
Sozialhilfepauschalierung (nicht nur) in Nordrhein-Westfalen
Vorgeschichte
Zu den seit langem diskutierten Vorschlägen einer Weiterentwicklung der Sozialhilfe zum Lebensunterhalt zu einer bedarfsorientierten sozialen Grundsicherung zählt eine weitergehende Pauschalierung von Leistungen. Sie soll den Hilfeberechtigten die oft entwürdigenden Bedürftigkeitsprüfungen zum Nachweis von Einzelbedarfen ersparen, ihre Spielräume eigenständigen Wirtschaftens erhöhen und - nebenbei - den Verwaltungsaufwand reduzieren.
Andererseits ist Pauschalierung noch kein Wert an sich. Soll die Bedarfsdeckung sichergestellt werden, kommt es vor allem auf eine ausreichende Höhe von Pauschalen sowie auf eine Differenzierung zwischen standardisierbaren Bedarfen und solchen, bei denen Pauschalen wegen der im Einzelfall sehr unterschiedlichen Kosten unvermeidlich zu Ungerechtigkeiten und Verschlechterungen für Teile der Hilfeberechtigten führen. Entscheidend ist schließlich auch, wie das Niveau sozialer Mindestsicherung insgesamt bemessen ist, in dem Pauschalierungen stattfinden.
Im Koalitionsvertrag (Bund) wurde vereinbart:
"Für einen Modellversuch zur Pauschalierung von Sozialhilfeleistungen werden unter Beachtung des Prinzips der Bedarfsdeckung und der Freiwilligkeit die gesetzlichen Grundlagen geschaffen". (Kap. VI, Ziff. 5)
Durch die Einführung eines neuen ' 101 a (Experimentierklausel) BSHG sollten diese gesetzlichen Grundlagen geschaffen werden. Die Umsetzung des Prinzips der Freiwilligkeit, wie es der erste Entwurf aus dem Bundesministerium für Arbeit und Sozialordnung (Walter Riester) vorsah, scheiterte jedoch am heftigen Widerstand der kommunalen Spitzenverbände und der Länder. Sie befürchteten, dass Mehrausgaben bei der Sozialhilfe erforderlich würden, um Anreize für eine freiwillige Teilnahme Hilfeberechtigter am Modellversuch zu schaffen. Im Interesse der "Kostenneutralität" setzten sie daher eine Fassung von ' 101 a im 7. BSHG-Änderungsgesetz (Frühjahr 1999) durch, die auf das Prinzip der Freiwilligkeit verzichtet und stattdessen in bekannt autoritärem Geist die Heranziehung der Betroffenen ermöglicht.
Diese Entwicklung steht bereits in krassem Gegensatz zu den bürgerrechtlichen Zielen, denen sich das Reformprojekt soziale Grundsicherung stets verpflichtet sah. Statt einem Mehr an Selbstbestimmung Sozialhilfebeziehender Raum zu geben, wurden sie durch die Ermächtigung der Sozialhilfeträger zur unfreiwilligen Heranziehung zu Pauschalierungsexperimenten nochmals stärker unter behördliches Kuratel gestellt.
Eine zweite, nicht minder schwere Hypothek besteht darin, dass die SozialhilfeRegelsätze unverändert völlig unzureichend sind. Mit dem 7. BSHG-Änderungsgesetz wurde die unter Kohl systemwidrig ins BSHG eingeführte Deckelung der Regelsatzanpassung für zunächst weitere zwei Jahr fortgeschrieben. Der Paritätische Wohlfahrtsverband sah sich dadurch veranlasst, der Bundesregierung "armutspolitische Ignoranz" vorzuwerfen und wies darauf hin, dass die Regelsätze um mindestens neun Prozent erhöht werden müßten, um nur die faktischen Kürzungen der alten Bundesregierung zu kompensieren. Andere Sachverständige halten gar eine Erhöhung um etwa ein Drittel für erforderlich, um dem Bedarfsdeckungsgrundsatz des BSHG zeitgemäß Rechnung zu tragen.
Weil die Pauschalierungsexperimente im Rahmen des insgesamt und weiterhin unzureichenden Leistungsniveaus des BSHG stattfinden, vertritt auch das Diakonische Werk der Evangelischen Kirche in Deutschland die Auffassung, dass damit "kein Schritt in Richtung einer Grundsicherung" getan werde. Der Großversuch trifft die Hilfeberechtigten stattdessen in einer Lebenssituation, die materiell außerordentlich prekär und sensibel ist. Schon das Fehlen geringfügig erscheinender Beträge kann Wirkungen einer qualitativen Vertiefung von Armut und sozialem Ausschluss zeitigen. Daher ist besondere Vorsicht und Sorgfalt geboten.
' 101 a BSHG ermächtigt die Länder, ihrerseits durch Rechtsverordnung die Sozialhilfeträger bis zum 31.12.2004 zu ermächtigen, im Rahmen von Modellversuchen sämtliche BSHG-Leistungen, "für die Beträge nicht schon durch dieses Gesetz festgesetzt oder auf Grund dieses Gesetzes festzusetzen sind", in Form von Pauschalen zu erbringen, die dem "Grundsatz" der Bedarfsdeckung gerecht werden müssen. Die mindestens zweijährigen Modellversuche einschließlich Auswertung sind bis zum 31.12.2004, d.h. bis Mitte der nächsten Wahlperiode des Bundestages befristet. Da von den Experimenten "Erkenntnisse für eine künftige soziale Grundsicherung" erwartet werden, können misstrauische Geister schließen, dass eine weiterreichende Veränderung unter dieser Überschrift frühestens 2005 zu erwarten (erhoffen oder befürchten?) ist.
Nach Einführung der Experimentierklausel ins BSHG gingen die Länder (Konferenz der Obersten Landessozialbehörden - KOLS) an die Erarbeitung einer Musterverordnung, an der sich die Landersregierungen bei der Ausgestaltung ihrer Verordnungen orientieren sollten.
Vor diesem Hintergrund entwickelte auch das NRW-Ministerium für Arbeit, Soziales und Stadtentwicklung, Kultur und Sport (MASSKS - Ilse Brusis) die als Anlage beigefügte Pauschalierungsverordnung (PauschV), die am 22.02.2000 vom rot-grünen Kabinett gebilligt wurde. Sie ermächtigt alle Sozialhilfeträger im Lande, Pauschalierungsversuche an den Hilfeberechtigten stattfinden zu lassen und alle konkreten Parameter, so weit sie nicht durch die PauschV selbst geregelt sind, nach eigenem Ermessen festzulegen.
Das Diakonische Werk kritisiert (bezogen auf die Musterverordnung der KOLS), dass die Länder damit die erklärte Erwartung des Bundestages missachten, den Sozialhilfeträgern mit den Verordnungen einen "rechtssicheren" Rahmen zu geben. Statt die ihnen übertragenen Regelungskompetenzen zu nutzen, reichen sie diese weitgehend an die örtlichen Sozialhilfeträger weiter. Die Rechtsgrundlagen örtlicher Versuche erscheine damit zweifelhaft.
Die engagierte Kritik der SozialpolitikerInnen der grünen Landtagsfraktion an der PauschV, unterstützt durch die Gesamtfraktion, blieb in den wesentlichen Punkten unberücksichtigt. Nachdem die PauschV in der Welt ist, dürften in zahlreichen NRW-Kommunen Konzeptionen der Verwaltung zu Pauschalierungsversuchen in der Sozialhilfe zu erwarten sein, so weit solche nicht bereits vorgelegt wurden.
Die nachfolgende Fragen und Hinweise sollen Bestrebungen unterstützen, auf kommunalpolitischer Ebene den teils gravierenden Risiken und Nebenwirkungen der Pauschalierungsexperimente zu begegnen.
Hinweise zur Gefahrenabwehr und Schadensbegrenzung
I. Fragen von grundsätzlicher Bedeutung
Das Interesse der Kommunalverwaltungen an den Pauschalierungsversuchen zielt aller Voraussicht nach vorrangig auf Einsparungen bei der Sozialhilfe, und zwar ggf. nicht nur bei den Verwaltungsaufwendungen, sondern auch bei den Leistungen selbst. Die kommunalen Versuche sind nicht genehmigungspflichtig. Die Kommune muss lediglich dem Landes-Sozialministerium vor Beginn "Ziele, Inhalt und Dauer der Erprobung" mitteilen (§ 7.1 PauschV).
Schon bisher war eine weitergehende Pauschalierung von Sozialhilfeleistungen nicht verboten. Dass - trotz des Verwaltungsaufwands bei der Bewilligung von Einzelleistungen - nur in eher geringem Umfang pauschaliert wurde, liegt daran, dass eine Pauschalierung in vielen Bereichen unmittelbar in Zielkonflikte mit dem Bedarfsdeckungs- und dem Individualisierungsgebot des BSHG gerät und sich dadurch leicht dem Vorwurf der Rechtswidrigkeit aussetzte.
Mit den Pauschalierungsversuchen nach ' 101 a drohen Bedarfsdeckungs- und Individualisierungsgrundsatz in eine Grauzone zu rücken und in Zielkonflikten mit Eigeninteressen der Verwaltung als eher nachrangig zu erscheinen. Schon bisher hat die "grundsätzliche" Geltung der beiden Prinzipien nicht verhindern können, dass die Sozialhilfe-Wirklichkeit sich oft weit von Bedarfsdeckung und Einzelfallgerechtigkeit entfernt hat.
§ 101 a BSHG ist die Grundlage für Modellversuche des Bundes, die dem Bundesgesetzgeber Erkenntnisse liefern soll. Deshalb bestimmt ' 101 a: "Die Modellversuche sind so auszuwerten, dass sie eine bundesweite Bewertung zulassen". § 1.2 PauschV nennt die grundsätzlichen sowie besonderen Prüfungsziele. "Prüfung" und Erkenntnissgewinn sind allerdings naturgemäß nur dann möglich, wenn die Einbeziehung des örtlichen Modellversuchs in die wissenschaftliche Begleitung des Landes sichergestellt ist.
Jeder örtliche Versuch muss deshalb davon abhängig gemacht werden, ob er in die wissenschaftliche Begleitung einbezogen wird. Dies gilt auch und gerade für Konzeptionen, die Verbesserungen für die Hilfeberechtigten erwarten lassen. Denn nur bei Einbeziehung in die wissenschaftliche Begleitung können sozialpolitisch positive Gestaltungsansätze den Bundesgesetzgeber erreichen.
Demgegenüber sind nach der PauschV Versuche auch dann zulässig, wenn sie nicht in die wissenschaftliche Begleitung einbezogen werden (vgl. Begründung zu ' 1.2). Weil die Kapazitäten der wissenschaftlichen Begleitung nur für eine begrenzte Zahl von örtlichen Versuchen ausreichen, bestimmt das MASSKS, welche Erprobungen in die Evaluation kommen (vgl. Begründung zu ' 1.2 PauschV). Dies ermöglicht Kommunen grundsätzlich, solche Versuche "unbeobachtet" durchzuführen und vermehrt die Risiken "sparpolitischen" Missbrauchs erheblich.
Wenn und so lange die Einbeziehung in die wissenschaftliche Begleitung nicht sichergestellt ist, ist ein beabsichtigter Versuch als tatsächlich sinnlos abzulehnen.
§ 1.2 PauschV nennt als grundsätzliche Ziele,
- die Aufgabenstellung des BSHG besser zu erfüllen,
- die Ziele des BSHG besser zu erreichen und
- Grundlagen für eine Weiterentwicklung des BSHG zu schaffen
"Aufgabe der Sozialhilfe ist es, dem Empfänger der Hilfe die Führung eines Lebens zu ermöglichen, das der Würde des Menschen entspricht." (§ 1.2 Satz 1 BSHG) Anknüpfend an den Verfassunggrundsatz vom Schutz der unteilbaren Menschenwürde (Art. 1.1 GG) bedeutet dies (nach einschlägiger Kommentierung) den Anspruch auf ein sozio-kulturelles Existenzminimum, das materielle, individuelle und gemeinschaftliche Teilhabe des Menschen an seiner Umwelt ermöglicht.
Dieser Aufgabe wird das BSHG seit Jahrzehnten nicht mehr gerecht, weil die Leistungen aufgrund restriktiver Entwicklungen der örtlichen Gewährungspraxis und des Leistungsrechts selbst unzureichend sind. Um der Aufgabe gerecht zu werden, sind nach Ansicht aller Sachverständigen Leistungsverbesserungen unverzichtbar. Daher wird sich besonderes Augenmerk auf die notwendige Höhe von Pauschalen zu richten haben, deren Bemessung dem Bedarfsdeckungsprinzip des BSHG besser als bisher gerecht werden muss.
Ziel der Sozialhilfe ist, die Hilfeberechtigten "soweit wie möglich (zu) befähigen, unabhängig von ihr zu leben" (' 1.2 Satz 2 BSHG). "Befähigung" ist Hilfe zur Selbsthilfe und nicht Zwangsbeglückung oder -betreuung! Sie ist wie alle Sozialhilfe an den Umständen des Einzelfalls zu orientieren (Individualisierungsprinzip). Der Individualisierung kommt überall dort wesentliche Bedeutung zu, wo bestimmte Bedarfe nicht regelmäßig und gleichsam standardisierbar auftreten, sondern in hohem Maße von den Umständen des Einzelfalls und den Wechselfällen der individuellen Lebenssituation abhängig sind. Dies ist kennzeichnend insbesondere für die Hilfe in besonderen Lebenslagen (HbL), aber auch für diverse "einmalige Leistungen" der Hilfe zum Lebensunterhalt (HLU).
Die für das Sozialhilferecht konstitutiven Prinzipien der Bedarfsdeckung und Individualisierung sind durch ' 101 a weder eingeschränkt noch aufgehoben worden. So fordert auch ' 3.1 PauschV: "Pauschalbeträge müssen dem Grundsatz der Bedarfsdeckung gerecht werden", und die Begründung zu ' 4.1 stellt fest, "dass durch die Pauschalierung von Leistungen der Individualisierungsgrundsatz und das Bedarfsdeckungsprinzip nicht aufgehoben werden, sondern weiterhin Geltung haben."
Der praktische Nährwert des Grundsatzes hängt jedoch entscheidend davon ab, ob und in wie weit er in allen leistungsrechtlich relevanten Regelungen auch tatsächlich durchgeführt wird. Sachverständige befürchten, dass der Pauschalierungsversuch stattdessen auf ein "Zufriedenheitsmodell" zielt: Ist die Mehrheit der Hilfeberechtigten mit den Pauschalregelungen "zufrieden", weil es Kleinkrieg mit dem Amt erspart und mehr individuelle Spielräume eröffnet, komme es womöglich auf eine Minderheit Benachteiligter, deren Lebenssituation sich verschlechtert, nicht mehr an. Dies allerdings wäre das Ende der sozialpolitisch fortschrittlichen Grundsätze des BSHG. Daher gilt:
Versuche mit Pauschalen, die absehbar nicht nur im Einzelfall das Ziel der Bedarfsdeckung für die einbezogenen Hilfeberechtigten verfehlen, missachten Aufgabe und Ziel des BSHG und sind nicht zustimmungsfähig!
Diese Frage gehört zu den Schwierigsten überhaupt. Von der herrschenden Meinung anerkannte - wenngleich umstrittene - Verfahren zur Bestimmung der Bedarfsdeckungsqualität von Leistungen liegen ausschließlich für den "Eckregelsatz" (Regelsatz für alleinlebende Erwachsene) vor. Der Deutsche Verein für öffentliche und private Fürsorge hat vor Jahren eine Bewertung der Bekleidungspauschalen in den alten Bundesländern versucht, die zu dem Ergebnis kam, dass die Pauschalen nur in wenigen Einzelfällen als bedarfsdeckend gelten konnten. NRW lag dabei im unteren Teil der Vergleichsskala. Ob der Deutsche Verein über aktuelle Untersuchungen zu diesem oder anderen Leistungsbereichen verfügt, ist uns nicht bekannt. Deshalb gilt zunächst:
Der Sozialhilfeträger muss die Beweislast tragen!
Es ist seine Verantwortung, nicht nur zu behaupten, sondern plausibel und nachvollziehbar zu machen, warum eine beabsichtigte Höhe von Pauschalen als "bedarfsdeckend" gelten kann.
Nach ' 3.3 PauschV sind die Pauschalen von den Sozialhilfeträgern "auf der Grundlage vorliegender statistischer Daten und Erfahrungswerte" zu bemessen. Die Begründung weist zudem auf die Möglichkeit hin, an "die jeweils zuvor gewährten durchschnittlichen Hilfen" anzuknüpfen.
Diese völlig unbestimmten Aussagen sind enorm problematisch und öffnen der Verwaltung weite "Ermessensspielräume". Muss schon das bisherige Leistungsniveau als unzureichend angesehen werden, sind es Durchschnittswerte erst recht. Wo die bisherigen tatsächlichen Leistungen unterschiedliche Höhen aufweisen, führt die Bemessung einer Pauschale anhand eines Durchschnittswerts fast unvermeidlich zu VerliererInnen und GewinnerInnen. Umverteilung innerhalb der Armutsbevölkerung ermöglicht dann kostensenkende Verwaltungsvereinfachung.
' 3.1 PauschV bestimmt: "Die Pauschalbeträge müssen ... jeweils alles umfassen, was typischerweise zu diesem Bedarf gehört". Demnach müssen (und können!) sie nicht den Bedarf jeden Einzelfalls, wohl aber den "typischen" Bedarf decken. Dies führt zunächst zu den Fragen: Ist ein Bedarf "typisch", tritt er bei fast allen Anspruchsberechtigten regelmäßig auf? Kann er deswegen mit einer Pauschale gedeckt werden, die nur eine begrenzte Zahl von Einzelfällen nicht ausreichend erfaßt?
Hinweisen zufolge beabsichtigen Kommunale Spitzenverbände z.T., unter Verweis auf statistische Durchschnittswerte aus dem bundesweiten Sozialhilfe-"Benchmarking" das Gesamtvolumen der "einmaligen Leistungen" der HLU pauschal auf 16% des Regelsatzes zu drücken. (Bislang wurden von Fachleuten allein für die regelmäßig anfallenden und standardisierbaren Leistungen mindestens 20% veranschlagt.)
Auch nach ' 3.1 PauschV einschließlich Begründung sind Gesamtpauschalen für mehrere Einzelbedarfe nur zulässig, wenn die dadurch erfaßten Einzelbedarfe klar beschrieben und abgegrenzt sind und die Bedarfsdeckung gewährleistet ist.
Festlegungen von Gesamtpauschalen, bei denen die Deckung der einbezogenen Einzelbedarfe nicht nachvollziehbar belegt ist, sind unzulässig!
Als Orientierung pragmatischer Gefahrenabwehr mag gelten:
1. Jede Absenkung bisheriger Leistungsniveaus vertieft vorhandene Lücken der Bedarfsdeckung und muss ausgeschlossen bleiben!
2. Die notwendige Differenzierung zwischen regelmäßig anfallenden und standardisierbaren ("typischen") Bedarfen und solchen, die wegen erheblicher Unterschiede im Einzelfall einer sachgerechten Pauschalierung nicht zugänglich sind, ist unbedingt zu beachten!
Der individuelle Bedarf kann vom "typischen" Bedarf - teils auch dramatisch - abweichen, weil die Menschen und ihre Lebensitutionen zu verschieden sind, um mit einem Konzept des "Typischen" ausreichend erfaßt zu werden.
Nach ' 4.1 PauschV sind nun zusätzliche Leistungen für die von den Pauschalen gedeckten Bedarfe "in der Regel nicht zulässig". Auch die Begründung stellt zuvorderst fest, dass mit den Pauschalen "grundsätzlich alle Ansprüche auf Leistungen für die von ihnen erfassten Bedarfe abgegolten sind". Einerseits bestätigen diese Aussagen nochmals:
Pauschalierung ist nur möglich, wo damit tatsächlich alle entsprechenden Bedarfe im Regelfall gedeckt werden.
Anderseits wird der Sozialhilfeträger mit diesen Hinweisen auf einen möglichst restriktiven Umgang mit höherem Bedarf im Einzelfall orientiert. In die gleiche Richtung wirkt die Feststellung in der Begründung zu ' 4.1.: "Es ist die Aufgabe der Träger der Sozialhilfe, die Ausnahmen für eine über die Pauschalierungen hinausgehende Leistungsgewährung festzulegen." Dies kommt der Anregung gleich, hierfür gleichsam standardisierte Verfahren vorzusehen, beispielweise: zusätzliche Leistungen können gewährt werden, wenn der individuelle Bedarf die Pauschale um mehr als X Prozent übersteigt. In diesem Beispiel könnten Hilfeberechtigte den übersteigenden Bedarf bis zu X Prozent nicht decken; innerhalb dieser Marge ließen sich Einsparungen realisieren.
Wenn der Sozialhilfeträger die Ausnahmen einer höheren Leistungsgewährung von vornherein "festlegt", schränkt dies die Möglichkeiten Hilfeberechtigter zur Geltendmachung höherer Ansprüche ein.
Die Bestimmung am Ende von ' 4.1, die zusätzliche Leistungen für "besonders begründete Bedarfe" im Einzelfall für "zulässig" erklärt, überantwortet Geltendmachung und Beweislast für höheren Bedarf einseitig den Hilfeberechtigten. Dass das Sozialamt im Rahmen der Beratung auch informieren möge, "in welchen Fällen" zusätzliche Leistungen gewährt werden, wie es in der Begründung zu ' 2.2 heißt, hilft da wenig weiter. Zu den aus der Fachöffentlichkeit und von Grünen von jeher meistkritisierten BSHG-Regelungen zählt die Ansiedlung des Beratungsauftrags beim Kostenträger (Sozialamt). Um die sich daraus ergebende Interessenkollision zu vermeiden, ist der Beratungsauftrag durch unabhängige Stellen wahrzunehmen, die Hilfeberechtigte bei der Geltendmachung von Ansprüchen gegenüber dem Kostenträger unterstützen.
Ein sachgerechter und sozialpolitisch verantwortlicher Umgang mit dem Problem unzureichender Bedarfsdeckung im Einzelfall geht davon aus, dass der Pauschalierungsversuch Auskunft darüber zu geben hat, ob und in wie weit die Bedarfsdeckung mit Pauschalen gesichert werden kann. Dies erfordert u.a. eine möglichst genaue Erfassung von Quantität und Qualität der Fälle, in denen weitergehende Ansprüche geltend zu machen waren. Das Entstehen einer Dunkelziffer ungedeckter höherer Bedarfe, etwa weil Hilfeberechtigte sich scheuen oder sich entmutigt fühlen, einen höheren Bedarf gegenüber dem Sozialamt geltend zu machen, muss deshalb vermieden werden. Daraus folgt:
Der Sozialhilfeträger hat die Hilfeberechtigten bei der Klärung der Frage zu unterstützen, ob ein über die Pauschale hinausgehender Bedarf im Einzelfall gegeben ist; am besten durch Beauftragung unabhängiger Beratungsstellen.
Falls ja, ist er infolge des Bedarfsdeckungs- und Individualisierungsgrundsatzes zur Gewährung der notwendigen Ergänzungsleistung verpflichtet.
So weit das Sozialamt bei Hilfeberechtigten, die schon vor Beginn eines Modellversuchs im Leistungsbezug waren, über die erforderlichen Daten verfügt, um von sich aus Fälle der Unterdeckung festzustellen, sollte es im Sinne des Vertrauensschutzes von sich aus Ergänzungsleistungen gewähren. Pauschal- und Ergänzungsleistung können dann mit einem Bescheid und einer Auszahlung stattfinden, was auch den Ausgleich kleiner Differenzbeträge ohne unverhältnismäßigen Mehraufwand ermöglicht.
Bei neu in den Leistungsbezug und in das Modell kommenden Hilfesuchenden sollte ebenso verfahren werden, wenn durch eine doppelte Berechnung (regulär und nach Modell) Unterdeckungen feststellbar sind. Alle VersuchsteilnehmerInnen sind durch Beratung zu ermutigen, zukünftig zusätzlich auftretende Bedarfe auch geltend zu machen. Handelt es sich dabei um modellhaft pauschalierte Leistungen, ist gleichfalls durch doppelte Berechnung von Amts wegen dafür Sorge zu tragen, dass PauschalierungsverliererInnen vermieden werden.
II. Fragen zu besonderen Leistungsbereichen
Nach § 101 a dürfen Pauschalierungsversuche nur Leistungen einbeziehen, "für die Beträge nicht schon durch dieses Gesetz festgesetzt oder auf Grund des Gesetzes festzusetzen sind". Letzteres ist aber bei den Wohnkosten der Fall: Die - von ' 101 a nicht berührte - Rechtsverordnung des Bundes zu ' 22 BSHG gibt den Hilfeberechtigten einen Rechtsanspruch auf Übernahme der angemessenen Wohnkosten in tatsächlicher Höhe, d.h. auf die im konkreten Fall erforderlichen Beträge. Auch "unangemessen hohe" Wohnkosten sind solange anzuerkennen, wie ein Wechsel in eine "angemessene" Wohnung "nicht möglich oder nicht zumutbar ist".
Die Ermächtigung, die Wohnkosten ganz oder teilweise in die Pauschalierung einzubeziehen (' 1 PauschV) erscheint deshalb rechtswidrig!
Jenseits dieser Rechtsfrage sprechen kaum überwindbare tatsächliche Probleme gegen die Pauschalierung von Wohnkosten: Auch im Gebiet einer einzelnen Stadt und auch in einzelnen Stadtteilen weichen die individuellen Wohnkosten Hilfeberechtigter oft erheblich voneinander ab. Angesichts der tatsächlichen Spreizungsbreite der Kosten erscheint es unmöglich, Pauschalen für Miete und/oder Heizung festzusetzen, die den Grundsätzen der Bedarfsdeckung und Individualisierung genügen. Vielmehr ist zu erwarten, das jedwede konkrete Pauschale zu Ungerechtigkeiten führt. Dies ist auch der Fall bei besonders "hohen" Pauschalen, die Hilfeberechtigte in kostengünstigen Wohnungen ungerechtfertigt besser stellen als diejenigen, die in relativ teuren Wohnungen leben müssen. Erstere hätten Überschüsse zur freien Verwendung, die letzteren versagt blieben.
Angesichts der Realitäten, mit denen man es bei den Wohnkosten zu tun hat, sprechen auch die bereits oben erwähnten Bestimmungen der PauschV, wonach mit Pauschalen "grundsätzlich alle Ansprüche auf Leistungen für die von ihnen erfassten Bedarfe" abzugelten sind, so dass nur Ausnahmen im Einzelfall übrig bleiben, gegen Pauschalierungsversuche in diesem Bereich. Bei den Kosten für Miete und Heizung gibt es keinen "typischen" Bedarf, dessen regelhafte und umfassende Deckung durch eine Pauschale möglich wäre.
Auch die Autoren der PauschV ahnen die Probleme, wenn sie in ' 4.2 bestimmen, dass "über die Pauschale hinausgehende Unterkunftskosten zu übernehmen (sind), wenn der Träger der Sozialhilfe dem Mietverhältnis zugestimmt hat". Eine solche Bestimmung findet sich für keinen anderen Leistungsbereich. Die Begründung heist darauf hin, dass bei den Wohnkosten "besondere Sensibilität" erforderlich sei. Bei der Pauschalierung müsse "gewährleistet" sein, dass auf dem Wohnungsmarkt ein "entsprechender", d.h. mit der Pauschale bezahlbarer Wohnraum zur Verfügung steht. Diese Voraussetzung dürfte bereits vielerorts nicht bestehen. Auch in der Begründung unerwähnt bleibt jedoch, dass nach der VO zu ' 22 BSHG betroffenen Personen ein Umzug in eine "angemessene" Wohnung möglich und zumutbar sein muss. Über diese persönlichen Voraussetzungen sagt die Lage am Wohnungsmarkt allein noch nichts Hinreichendes aus. Sie können aber Möglichkeit und Zumutbarkeit eines Umzug selbst dann entgegenstehen, wenn irgendwo in der Stadt "angemessener" Wohnraum nachweisbar ist.
Wohnkosten sind grundsätzlich nicht pauschalierungsfähig!
§ 1.1 PauschV ermächtigt ausdrücklich, die HbL in die Pauschalierung einzubeziehen. Dabei handelt es sich um folgende Bereiche:
* Hilfe zum Aufbau oder zur Sicherung der Lebensgrundlage,
* vorbeugende Gesundheitshilfe,
* Krankenhilfe, sonstige Hilfe,
* Hilfe zur Familienplanung
* Hilfe für Schwangere und Wöchnerinnen,
* Eingliederungshilfe für behinderte Menschen,
* Blindenhilfe,
* Hilfe zur Pflege,
* Hilfe zur Weiterführung des Haushalts,
* Hilfe zur Überwindung besonderer sozialer Schwierigkeiten,
* Altenhilfe.
Allerdings handelt es sich schon begrifflich um "besondere", gleichsam "atypische" Lebenslagen. Dies gilt nicht allein im Verhältnis zur "typischen" Einkommensarmut der HLU. Vielmehr sind gerade die der HbL zugeordneten Lebens- und Bedarfslagen meist von Einzelfall zu Einzelfall sehr unterschiedlich. Dem Individualisierungsgebot kommt hier besondere Bedeutung zu. Deshalb sind bisher auch nur wenige einzelne Leistungen (Blindengeld, Pflegegeld) pauschaliert worden. Bei der HbL gilt daher grundsätzlich Ähnliches wie bei den Wohnkosten: Pauschalen, die dem Bedarfsdeckungs- und Individualisierungsgebot im Rahmen der besonderen Ziele der HbL genügen, sind in der Regel unmöglich.
Leistungen der HbL sind grundsätzlich nicht pauschalierungsfähig!
Dies ist der Bereich, dem sich Pauschalierungsversuche voraussichtlich am stärksten zuwenden werden. Hier gilt es zunächst, unter den rund 120 Einzelbedarfen, für die "einmalige Leistungen" zu gewähren sind, zu differenzieren:
1. Standardisierbare Bedarfe
Dies sind Bedarfe, die grundsätzlich pauschalierungsfähig sind, weil
- sie bei praktisch allen Hilfeberechtigten regelmäßig wiederkehrend auftreten und
- die Kosten im Einzelfall allenfalls unwesentlich abweichen.
Typisch hierfür sind z.B. die (meist ohnehin pauschalierten) Bekleidungs- und Weihnachtsbeihilfen, aber auch der Bedarf an Wintermänteln oder winterfesten Schuhen. Entscheidend bleibt selbstverständlich auch hier die bedarfsdeckende Höhe der Pauschalen, die nachvollziehbar belegt werden muss. Um Verschlechterungen zu vermeiden, müssen Pauschalen sich statt am Durchschnitt an der Obergrenze dessen bewegen, was im Regelfall zu bewilligen ist.
2. Nicht standardisierbare Bedarfe
Dies sind Bedarfe,
- deren Auftreten unvorhersehbar ist, und/oder
- deren Kosten im Einzelfalls stark abweichen.
Hierzu zählen etwa Leistungen
* zur Anschaffung höherwertiger Güter mit längerer Lebensdauer (z.B. Haushaltsgeräte, Mobiliar)
* zur Wohnungsrenovierung (z.B. bei Umzug oder nach Unfällen/Brand)
* für "besondere Anlässe" (z.B. Familienfeiern wie Hochzeit, Konfirmation, Beerdigung)
Für diese Leistungen gilt wiederum in aller Regel, dass eine Pauschalierung mit hohem Risiko der Verletzung von Bedarfsdeckungs- und Individualisierungsprinzip verbunden sein wird. Deshalb sollte auch hier eine Pauschalierung unterbleiben.
Im Übrigen können sich bei einmaligen Leistungen von höherem Wert problematische Zusammenhänge mit der vorgesehenen Erhöhung der Schonvermögensgrenze ergeben (siehe unten Frage (9).
Die eindeutige Zuordnung der einzelnen einmaligen Leistungen zum standardisierbaren und nicht standardisierbaren Bereich wird häufig nicht leicht fallen. Hier werden Abwägungen unvermeidlich sein, bei denen auch die Höhe von Pauschalen im Verhältnis zum bisherigen tatsächlichen Leistungsniveau sowie die Sicherheit des Verfahrens zur Deckung höherer Bedarfe im Einzelfall keine unwesentliche Rolle spielen wird.
III. Hochproblematische Vorgaben
Mit dem erklärten Ziel "Kumulationseffekte, die sich bei einer Addierung von personenbezogenen (!) Beträgen in größeren Einsatzgemeinschaften ergeben können, von vornherein zu vermeiden" (Begründung zu ' 3.2 PauschV) fordert die PauschV die Festsetzung gemeinsamer Pauschalbeträge für "größere Haushaltsgemeinschaften", d.h. für kinderreiche Familien.
Wir haben dies nicht anders verstehen können, als dass der Anspruch einer Person (z.B. auf einmalige Leistungen) dann "irgendwie" anteilig gekürzt werden soll, wenn diese in einer größeren Haushaltsgemeinschaft lebt. Nun ist aber der so genannten "Haushaltsersparnis" (infolge gemeinsamen Wirtschaftens in einer Haushaltsgemeinschaft) systematisch bereits mit dem 20-prozentigen Abschlag beim Regelsatz für weitere haushaltsangehörige Erwachsene (neben dem "Haushaltsvorstand") Rechnung getragen. Eine Kürzung personenbezogener Leistungen erscheint daher systemwidrig, mit dem Bedarfsdeckungsgrundsatz unvereinbar und somit rechtlich bedenklich.
Überdies erinnert die Bestimmung in bedenklicher Weise an Erwägungen aus der Zeit der Kohl-Regierung, die Regelsätze für Haushalte von fünf und mehr Personen zu deckeln. Angesichts der Erkenntnisse über die besonders ausgeprägten Armutsprobleme kinderreicher Familien ist jede Öffnung in solcher Richtung sozial- und kinderpolitisch unakzeptabel.
Unter Bezugnahme auf gewichtige Gründe, die der Anwendung der o.g. "Soll"-Bestimmung entgegenstehen, sollte daher von der Festlegung gedeckelter Haushaltspauschalen Abstand genommen werden.
' 88.2 BSHG definiert das so genannte "Schonvermögen", die Nr. 8 die hierunter fallenden "kleineren Barbeträge oder sonstigen Geldwerte", die zur sozialhilferechtlichen Bedarfsde-ckung nicht herangezogen werden dürfen, sondern dem Hilfeberechtigten zur freien Verfügung verbleiben. In der HLU sind dies für Alleinstehende 2.500 DM, in der HbL 4.500 DM, in besonderen Fällen 8.000 DM. ' 5 PauschV sieht nun - entsprechend der in ' 101 a BSHG eröffenten Möglichkeit - eine gestaffelte Erhöhung des Schonvermögens von 20% bis 80% vor. Prima - bis zu 80% mehr zur freien Verfügung!?
Ausweislich der Begründung des Bundesgesetzgebers zu ' 101 a und der Begründung zu ' 5 PauschV ist jedoch keineswegs gemeint, wonach diese Veränderung aussieht. Der Beschlussempfehlung des zuständigen Bundestagsausschusses zu ' 101 a zufolge liegt hier "die Überlegung zugrunde, dass die Pauschalierung auch das Ansparen von Beträgen für größere Ausgaben wie z.B. für eine Wohnungsrenovierung zulassen muss, was bei ihrer gleichzeitigen Anrechnung auf die Leistungen nicht möglich wäre."
An diese Überlegung knüpft auch ' 5 PauschV nebst Begründung an. Bisher werden für notwendige größere Anschaffungen einmalige Leistungen bewilligt, wenn der Bedarfsfall eintritt. Jetzt geht man von der Vorstellung aus, dass in Pauschalen hierfür Teilbeträge enthalten sind, die von den Hilfeberechtigten nicht ausgegeben, sondern auf's Sparbuch getragen werden. Tritt dann der Bedarfsfall für die größere Anschaffung ein, sollen sie dafür das Geld vom Sparbuch holen. Mit anderen Worten: Das "erhöhte Schonvermögen" soll gar keins mehr sein, sondern im Gegenteil zur Bedarfsdeckung vorgehalten werden!
Diese Absicht der Gesetz- und Verordnungsgeber steht allerdings in krassem Widerspruch zur Rechtslage von ' 88.2, die genau das ausschließt, was beabsichtigt ist. Da dieser offensichtliche Widerspruch weder in ' 101 a noch in der PauschV überhaupt angesprochen wird, rückt das Schonvermögen in eine rechtliche Grauzone, die im Zweifelsfall nur gerichtlich zu klären ist.
In der Praxis kann dies zur faktischen Vernichtung des Schonvermögens führen. Wenn die Praxis es für zulässig hält, Hilfeberechtigte zur Finanzierung größerer Anschaffungen auf "geschützte" Sparguthaben aus Teilbeträgen von Pauschalen zu verweisen, warum sollten dann nicht auch vorhandene "geschützte" Barbeträge eingesetzt werden können - etwa wenn der Bedarfsfall eintritt, bevor hinreichendes "Ansparen" möglich war, aber in der Aussicht, dass das Geld zukünftig in Raten noch kommt? Wird hier nicht die Pflicht des Sozialhilfeträgers, einen vorhandenen Bedarf unverzüglich zu decken, auf die Hilfeberechtigten überwälzt? Entpuppt sich nicht spätestens hier das Gerede von "größerer Dispositionsfreiheit" und "Selbstverantwortung" als schlichte Privatisierung von Armutsrisiken?
Die Vorstellung des "eigenverantwortlichen" Ansparens von Teilbeträgen aus Pauschalen zur Deckung zukünftig auftretender Bedarfe ist weit von der Lebenswirklichkeit Sozialhilfebeziehender entfernt. In der von alltäglichem Mangel geprägten Lebenssituation ist die Versuchung übermächtig, anzusparende Teilbeträge dafür zu "missbrauchen", den Kindern besseres Essen zu besorgen oder sich selbst eine im Sozialhilferecht nicht vorgesehene "Luxusausgabe" zu leisten. Wenn bei Eintreten des Bedarfsfalls die hierfür vorgesehenen Beträge nicht mehr vorhanden sind, wäscht das Sozialamt seine Hände in Unschuld: Mit der Zahlung pauschalierter Teilbeträge habe es das Seine zur Bedarfsdeckung getan; die Verantwortung für den eingetretenen Notstand sei allein dem Hilfebeziehenden anzulasten, der sich "unwirtschaftlichen Verhaltens" schuldig gemacht habe. Im Wiederholungsfall trotz Belehrung kann hier die Kürzung der Hilfe nach ' 25 BSHG drohen!
Daher ist von großer Bedeutung:
Von Regelungen, die zur Bedarfsdeckung ein Ansparen von (Teil-) beträgen erfordern, ist unbedingt Abstand zu nehmen!
IV. Zum politischen Vorgehen
Wer sich bis hierhin durch den Text gekämpft hat, hat sicherlich nicht nur einen Eindruck davon gewonnen, welch komplizierte rechtliche und sozialpolitische Fragen hier aufgeworfen sind, sondern auch davon, dass den Sozialhilfeberechtigten nicht unwesentliche Risiken drohen und in welchem Umfang schließlich mit der PauschV die politische Verantwortung für rechtskonforme und rechtssichere Verfahrensregelungen auf die Kommunalpolitik überwälzt wird.
Jeder Versuch, im Rahmen der nunmehr geschaffenen rechtlichen Vorgaben sozialpolitisch produktive kommunale Modellkonzeptionen zu entwickeln, die dem notwendigen Schutz der Armen Rechnung tragen und auf deutliche Verbesserungen ihrer Lebenssituation orientieren, steht enormen Schwierigkeiten gegenüber. Modellkonzeptionen, die stattdessen mit dem Risiko von Verschlechterungen verbunden sind oder auf die Senkung von Verwaltungskosten durch "Umverteilung unter den Armen" mit Hilfe von Pauschalen zielen, tragen zur sozialpolitischen Weiterentwicklung sozialer Mindestsicherung nichts bei und sind abzulehnen.
Die Gesamtschau der die Sozialhilfepraxis heute prägenden "sparpolitischen" Interessen, des unverändert vorherrschenden repressiv-autoritären Trends bei der "Weiterentwicklung" der Sozialhilfe, der unveränderten politischen Ignoranz gegenüber dem armutspolitischen Schlüsselproblem, dass die Sozialhilfe schlicht zu niedrig ist sowie der erörterten Probleme der Pauschalierungsversuche nach ' 101 a und PauschV gibt Anlass zu grundsätzlicher Skepsis. Das Risiko ist nicht von der Hand zu weisen, dass die mit ' 101 a eingeleitete Entwicklung sozialpolitischen Rückschritt statt Fortschritt bringen kann.
Anknüpfend an die offizielle Zielsetzung der Pauschalierungsversuche, Grundlagen für eine Weiterentwicklung der Sozialhilfe bzw. zur Ausgestaltung einer sozialen Grundsicherung zu schaffen, müssen die örtlichen politischen Diskussionen insbesondere genutzt werden zur Verdeutlichung
- der Dringlichkeit einer deutlichen Erhöhung des Sozialhilfeniveaus, vor allem bei den Regelsätzen;
- dass die Diskussion über das "Lohnabstandsproblem" auf die Defizite von Erwerbseinkommen und vorrangigen sozialen Leistungen und die Diskussion über "leistungslose" Einkommen (Einkommen ohne Arbeit?) auf die Reichen und Superreichen zu richten ist;
- der Dringlichkeit einer verbesserten, bedarfsgerechten Leistungsgewährung in wesentlichen Bereichen der HbL, insbesondere zur Wahrung von Selbstbestimmung und Teilhabe pflegebedürftiger alter und behinderter Menschen;
- welche sozialpolitischen und bürgerrechtlichen Ziele mit den Konzeptionen bedarfsorientierter sozialer Grundsicherung verbunden sind;
- der Notwendigkeit einer verstärkten steuerlichen Heranziehung hoher Einkommen und Vermögen zur Finanzierung einer Grundsicherung mit angemessenem Leistungsniveau.
Die kritischen Hinweise, die wir zu Einzelheiten geben konnten, sollten auf dieser Grundlage zur offensiven Kritik vorgelegter Pauschalierungskonzeptionen genutzt werden. Dies erhöht zugleich die Chance, Schadensbegrenzungen im Detail durchzusetzen.
So weit Modellversuche stattfinden sollen, die aufgrund von Verwaltungsvereinfachung mit der Erwartung von Netto-Einsparungen im Sozialhaushalt verbunden sind, muss auch von vornherein die Frage nach der künftigen Verwendung eingesparter Verwaltungsmittel gestellt werden. Ziel muss sein, sie unverzüglich und in vollem Umfang zu gezielten Verbesserungen für die Hilfeberechtigten einzusetzen. Hierzu kann auch die Finanzierung von Angeboten sozialamts-unabhängiger Sozialhilfeberatung zählen.
Dazu gehört eines in jedem Fall nicht: die Finanzierung fragwürdiger oder gar repressiver Maßnahmen im Rahmen der Hilfe zur Arbeit ("Fördern und Fordern"). Hinter den wohlklingenden Überschriften von "Verbesserung der Chancen auf dem Arbeitsmarkt" und "Erwerbsintegration" geht der aktuelle "Innovationstrend" hier in die Richtung einer zunehmenden Vernichtung sozialrechtlicher Ansprüche durch Verweis auf Pflichtarbeit.
Wichtig und unerläßlich ist, die Prolematik baldmöglichst unter den örtlichen Interessenvertretungen Sozialhilfeberechtigter bekannt zu machen, zur kritischen (auch grundsätzlichen) Positionierung anzuregen und diese auch an die örtlichen Verbände der freien Wohlfahrtspflege heranzutragen.
' 9 PauschV weist ausdrücklich auf die Zusammenarbeit mit den örtlichen Verbänden der freien Wohlfahrtspflege nach ' 95 BSHG hin. Je nach den örtlichen Verhältnissen kann dies Chance oder Risiko sein. Auf Landesebene waren die Wohlfahrtsverbände mit fachlicher Kritik an den Pauschalierungsplänen äußerst zurückhaltend. Sie scheinen es bereits für einen "Erfolg" zu halten, dass sie durch die Bestimmungen der PauschV zur Zusammenarbeit sowohl auf Landes- wie auf lokaler Ebene auch offiziell "im Geschäft" bleiben. Tatsächlich dürfte dies eher jener Konsens-Strategie akzeptanzfördernder Einbindung potentieller KritikerInnen in das Verfahren dienen, die ggf. die Rolle des "Lazaretts im Krieg" übernehmen können.
Gleichwohl ist anzunehmen, dass - nach entsprechender Befassung mit dem Thema - auf örtlicher Ebene Chancen bestehen, kritische Kräfte aus sozialen Initiativen, Sozialverbänden und Wohlfahrtspflege mobilisierbar sind. Dies sollte ebensowenig unversucht bleiben wie die Erschließung von BündnispartnerInnen im politischen Raum, insbesondere unter solchen SozialdemokratInnen, die lieber soziales Gewissen bleiben würden, als sich auf dem Dritten Weg in die Neue Mitte abzusetzen.
Statt Sparen bei den Armen: Streichen bei den Reichen!